lundi 29 octobre 2012

QUELLE GOUVERNANCE MONDIALE POST CRISE MONDIALE?

QUELLE GOUVERNANCE MONDIALE POST CRISE MONDIALE?  Par
Rachid Sfar.
Extrait d’une conférence suivi d’un débat effectuée à L’ISD en 2010.
La gouvernance mondiale actuelle n'est plus adaptée aux défis du monde de demain. Son architecture doit s'appuyer sur une nouvelle vision du monde et des principes de gouvernance reconnus de tous pour en assoir la légitimité.
La faible légitimité des institutions multilatérales existantes ainsi que leur efficacité parfois contestable n'incitent guère à en renforcer les pouvoirs. D'où la nécessité d'un énorme effort d'imagination et d'innovation. "

Le besoin d'une nouvelle gouvernance mondiale s'est intensifié sous la pression des multiples crises qui ont éclaté en 2008 : crise financière contaminant l'économie réelle, crise de l'énergie et des matières premières sur fond de crise écologique annoncée (l'augmentation de la dette écologique)., crise alimentaire débouchant sur de graves crises sociales dans le pays les plus pauvres dites crises systémiques
Cette conjonction d'évènements suggère l'existence de graves dysfonctionnements au sein de la gouvernance mondiale et légitime, par conséquent, la question de sa redéfinition. Cette dernière impliquerait notamment de s'interroger sur le rôle que pourraient y tenir les États, les institutions internationales et la société civile.
La gouvernance actuelle n'est plus adaptée aux défis du monde de demain. Son architecture doit s'appuyer sur une nouvelle vision du monde et des principes de gouvernance reconnus de tous pour en assoir la légitimité.
De tous les problèmes de gouvernance, celui de la construction d'une gouvernance mondiale légitime, démocratique et efficace semble le plus urgent. En effet, face à des interdépendances entre les sociétés et entre l'humanité et la biosphère qui s'exercent à l'échelle mondiale, nous avons besoin de construire des régulations à la même échelle. Or les régulations internationales actuelles ne sont pas à la hauteur des problèmes à gérer :
Depuis cinquante ans se sont mis en place ce que l'on peut considérer comme des rudiments de gouvernance mondiale. Mais, dans le même temps les interdépendances entre les sociétés du monde et entre l'humanité et la biosphère se sont développées beaucoup plus vite.
La gouvernance mondiale dans sa forme actuelle, est fondée sur des relations entre États souverains, elle n'est pas en mesure de relever les défis du monde actuel et souffre de plus d'un défaut de légitimité. Une nouvelle architecture est nécessaire. Elle devrait être fondée sur des principes applicables à tous les niveaux de gouvernance et sur les réflexions et innovations apparues au fil des années et dans les domaines les plus divers.
"La faible légitimité des institutions multilatérales existantes ainsi que leur efficacité parfois contestable n'incitent guère à en renforcer les pouvoirs. D'où la nécessité d'un énorme effort d'imagination et d'innovation."
Dans le prolongement des travaux collectifs nombreux pour l'édification d'un monde responsable, pluriel et solidaire, nous pouvons plus particulièrement rappeler les grandes lignes des réformes souhaitables pour l'émergence d'une gouvernance légitime démocratique et efficiente.
La préservation du climat pose au monde un problème qui pour n'être pas radicalement nouveau, ne s'est, et de loin, jamais présenté avec la même acuité : comment définir les efforts que riches et pauvres doivent consentir aujourd'hui pour éviter, à horizon de cinquante ans, une dégradation potentiellement profonde de l'environnement dont les conséquences frapperont inégalement les différentes régions de la planète ?
Gérer, à un instant donné, les problèmes d'équité entre les membres vivants d'une même société est assez difficile pour que beaucoup de gouvernements y échouent. Mais il s'agit ici d'affronter à la fois les problèmes d'équité entre générations (comment définir ce que doivent faire les vivants qui polluent pour le bien être des générations à venir, qui en subiront les conséquences) et entre nations (comment répartir les efforts entre les pays développés et les pays en développement ?) - sans parler ni de la combinaison entre les uns et les autres (sachant que l'humanité sera plus riche demain, vaut-il mieux distraire aujourd'hui des ressources qui pourraient aller au développement et à la santé publique pour les affecter à la préservation de l'environnement, ou accepter de payer plus cher demain ?), ni de l'incertitude qui entoure les décisions (faut-il réduire les émissions en utilisant les technologies disponibles ou attendre la mise au point d'alternatives moins couteuses ?).

Un gouvernement pour la planète ?
Face à ces enjeux, beaucoup en appellent à la naissance d'une gouvernance mondiale. La démarche est logique, puisque l'effet de serre est par nature un problème global et que toute émission, d'où qu'elle vienne, a exactement le même effet sur le climat de l'ensemble de la planète. Pris isolément, aucun pays n'a intérêt à agir puisque les effets de ses efforts bénéficieront d'abord aux autres. Et au regard d'une discipline globale, chacun a intérêt à tricher, puisque les effets de son comportement seront dilués et qu'ils affecteront d'abord les autres. Le problème, connu des économistes sous le nom de "tragédie des biens communs", ne peut être résolu par le seul jeu des décisions nationales, ni par celui des mécanismes de marché. Il appelle une action collective internationale.
D'autres questions contemporaines soulèvent des problèmes analogues. Sauf à fermer ses frontières aux mouvements de capitaux, aucun gouvernement ne peut assurer seul la stabilité financière : on a bien vu à l'automne 2007 comment la crise immobilière américaine affectait durement les banques allemandes, alors que celles-ci n'étaient pas directement engagées dans le crédit sub-prime.
Face à ces défis, faut-il donc un gouvernement mondial ? La démarche est légitime, mais soulève autant de problèmes qu'elle veut en résoudre. Que pourrait en effet être un tel gouvernement ? Aurait-il la légitimité voulue pour trancher les conflits de répartition entre générations présentes et générations futures, entre pays riches et pays pauvres ? Pourrait-il imposer aux récalcitrants de se conformer aux disciplines communes ? Poser la question, c'est y répondre : le gouvernement mondial reste une chimère, parce qu'il n'y a pas de peuple mondial. Un sentiment de solidarité planétaire existe (on le voit au moment des catastrophes), mais il ne suffit pas à faire qu'un Américain (ou un Chinois) accepte de transférer des éléments essentiels de souveraineté à une instance supranationale, ni même à ce qu'un Européen accepte que sa voix soit agrégée à celle de populations plus pauvres et plus nombreuses. Les difficultés de la construction européenne entre des pays qui partagent une histoire et une culture communes, et demeurent même après l'élargissement relativement homogènes quant à leur niveau de vie, montrent bien qu'on ne peut transposer à l'échelle mondiale le modèle du gouvernement national.

La gouvernance mondiale aujourd'hui

C'est précisément pour cela que s'est imposée l'expression gouvernance mondiale : elle désigne l'ambition de gouverner l'interdépendance internationale et les problèmes qu'elle fait naitre, mais sans gouvernement. Ses origines remontent assez loin, son acte de naissance est la création, aux lendemains de la seconde guerre mondiale, d'un réseau d'institutions internationales : le système des Nations unies et les institutions financières internationales, Fonds monétaire international et Banque mondiale. Le système s'est progressivement enrichi d'autres institutions (comme l'Organisation mondiale du commerce, dont la création, prévue dès l'origine, n'est intervenue qu'en 1995), de forums divers dont le statut informel ne doit pas cacher l'influence (ainsi du G8 qui rassemble les puissances économiques, et dont la création remonte à 1975), d'un ensemble d'accords sectoriels (plus d'une centaine dans le domaine de l'environnement, par exemple sur la pêche à la baleine) assortis ou non d'instances spécialisées chargées de veiller à leur mise en œuvre (par exemple la Commission baleinière internationale). Se sont parallèlement développées des régulations globales d'ordre privé (en matière, par exemple, de normes comptables) tandis que proliféraient, en Europe ou ailleurs, les accords régionaux. Avec son enchevêtrement de forums et d'instances, la construction, on le voit, est pour le moins baroque.
Si l'on veut rationaliser un peu la description du système, il est utile de distinguer plusieurs modes et plusieurs niveaux de gouvernance globale :

• La loi du puissant. Une manière (ancienne) de résoudre les problèmes de la gouvernance globale est qu'elle soit prise en charge par le pays le plus puissant, à charge pour lui de ne pas privilégier ses seuls intérêts immédiats. C'est très largement le rôle qu'ont joué les États-Unis dans l'après-guerre, au moins au sein de l'ensemble occidental. Mais il ne faut pas croire qu'eux seuls en soient capables. Désormais, les normes européennes (notamment les standards applicables aux produits industriels, par exemple pour la pollution automobile) tendent de fait à s'étendre au reste du monde, parce que les constructeurs adaptent leurs produits à ce qui reste un des très grands marchés du monde. Cela ne va pas sans récriminations (le Wall Street Journal a accusé l'Europe d'impérialisme règlementaire), mais c'est une réalité. De même, la politique de la concurrence européenne s'est imposée à General Electric ou à Microsoft. Quant au traitement de la crise financière de 2007, il a essentiellement relevé des grandes banques centrales (Fédéral Reserve, BCE et Banque d'Angleterre) et des coopérations qu'elles ont nouées.

• La norme commune. La gouvernance mondiale procède souvent par la fixation de standards internationaux. Cette approche a parfois connu le succès (par exemple avec les règles de l'OMC, auxquelles à peu près tous les pays ont fini par adhérer), mais aussi l'échec, ou du moins des succès très partiels (en matière de normes sociales ou, jusqu'ici, avec le protocole de Kyoto sur l'effet de serre, qui ne concerne pas les pays émergents et que les États-Unis n'ont pas ratifié). Qui dit norme dit aussi mise en oeuvre. Pour les pays qui s'y soumettent, celle-ci est souvent volontaire, mais il faut noter que l'Organisation mondiale du commerce dispose d'un organe de règlement des différends qui dit le droit et juge si ces sanctions commerciales prises par tel ou tel pays sont légitimes.

• La fabrication de consensus. C'est la fonction des forums comme le G8, ou aujourd'hui le G20, qui rassemble les ministres des Finances des pays riches et des pays émergents. Au-delà des communiqués prétentieux, la fonction de ces groupes est de dégager un accord sur les priorités d'action, qui peut ensuite être mis en oeuvre à l'échelle nationale ou via les instances internationales. Ce peut être très utile face à une question nouvelle, mal diagnostiquée et dont les différents gouvernements donnent des interprétations divergentes. Les divers "G" n'ont généralement ni mandat ni instrument d'action défini, c'est à la fois leur force (ils peuvent être flexibles) et leur faiblesse (ils peuvent être impuissants).

• L'incitation financière. Si les sanctions financières sont quasi-inexistantes, les incitations positives sont, elles, nombreuses. L'aide publique au développement, qu'elle soit multilatérale ou, de plus en plus, bilatérale, est assortie de conditions quant aux politiques conduites par le pays bénéficiaire. Il en va de même des réductions de dette ou des prêts aux pays en crise effectués par le FMI. Cependant cette conditionnalité est de portée limitée : par exemple, on n'imagine pas, ou pas encore, que l'accès aux crédits du FMI soit soumis au respect de règles environnementales.

• La pression publique. L'émergence d'une société civile internationale est un fait marquant des dernières décennies. En faisant pression sur les gouvernements et sur les entreprises, en les exposant à la critique publique, les organisations non gouvernementales (ONG) internationales comme la Croix-Rouge ou Greenpeace les ont fait bouger. On compte aujourd'hui de l'ordre de 40 000 organisations de ce type.

• La gouvernance privée. L'ICANN (l'instance qui gère les noms de domaine sur Internet) ou l'IASB (qui fixe les normes comptables) sont des institutions privées dont les décisions sont reconnues par les États et les acteurs privés. Dégagées des contraintes de la diplomatie, elles sont en mesure de décider plus efficacement - c'est par exemple du fait de l'impuissance des États à harmoniser leurs normes que l'Union européenne a fini par reconnaitre les standards de l'IASB. Mais elles souffrent d'une légitimité mal assurée, particulièrement en cas de différend.

Une réponse à la hauteur des enjeux ?
Cette gouvernance est-elle à la hauteur des enjeux ? Est-elle en mesure de discipliner les égoïsmes nationaux et les grandes entreprises ? Il est facile d'ironiser sur la propension des États à répondre à l'apparition de nouveaux problèmes par la création d'instances spécialisées et à l'aggravation des problèmes existants par l'accroissement du nombre de réunions. La réalité est qu'il n'y a pas aujourd'hui d'alternative à ce mode de faire. Il y en certainement moins encore qu'il n'y en avait hier, parce qu'avec la montée des grands pays émergents comme la Chine, l'Inde, le Brésil et la Russie, le monde est devenu plus divers, parce que les écarts de préférences entre pays sont plus marqués qu'au temps où l'essentiel se jouait entre quelques pays développés, et parce que le ciment de la guerre froide, qui maintenait une certaine unité politique du
monde dit occidental, a disparu.
La question est plutôt de savoir si le monde actuel est capable de faire fonctionner ce système imparfait et de s'en servir pour traiter les problèmes les plus pressants. Si elle n'est pas toujours le bon élève qu'elle prétend être, l'Europe s'inscrit clairement dans une telle logique, parce que celle-ci correspond à son propre mode d'existence : un ensemble qui s'est construit sur des règles communes destinées à évacuer la force des relations entre nations se sent naturellement chez lui dans un monde de règles et d'institutions. C'est nettement moins le cas pour les États-Unis qui, du rejet de la charte de La Havane de 1948 (qui devait donner naissance à la première mouture de l'OMC) aux réserves à l'égard de la Cour pénale internationale et au refus, par l'administration Bush, d'appliquer le protocole de Kyoto sur l'effet de serre, n'a cessé de témoigner d'une conception sourcilleuse de la souveraineté. Ce l'est moins encore pour la Chine et d'autres pays émergents, qui se situent davantage dans une logique de puissance façon XIXe siècle que dans une approche post-nationale à l'européenne.

Si l'Europe veut convaincre ses partenaires de la nécessité de progrès de la gouvernance mondiale, elle doit d'abord prendre l'initiative. Contrairement à ce qui pouvait se faire il y a dix ou vingt ans, elle ne peut plus compter sur le seul leadership américain. La tournure des discussions sur l'effet de serre montre qu'elle l'a compris, reste cependant à en tirer les conséquences. Ensuite, l'Europe doit faire toute leur place à la table aux pays émergents. Ils sont la puissance montante, elle est la puissance déclinante, et le choix est donc pour elle très clair : soit privilégier le maintien de sa surreprésentation dans les instances internationales, au risque que les pays émergents se détournent d'institutions perçues comme biaisées en faveur du vieux continent ; soit accepter de voir sa représentation réduite pour refléter les réalités démographiques et économiques, faire ainsi place aux nouveaux venus, et obtenir en contrepartie que ceux-ci prennent à la résolution des problèmes globaux une part proportionnée au poids qu'ils ont désormais acquis. Le chemin est difficile, mais il n'y en a pas d'autre.
Une réponse à la hauteur des enjeux ?
Cette gouvernance est-elle à la hauteur des enjeux ? Est-elle en mesure de discipliner les égoïsmes nationaux et les grandes entreprises ? Il est facile d'ironiser sur la propension des États à répondre à l'apparition de nouveaux problèmes par la création d'instances spécialisées et à l'aggravation des problèmes existants par l'accroissement du nombre de réunions. La réalité est qu'il n'y a pas aujourd'hui d'alternative à ce mode de faire. Il y en certainement moins encore qu'il n'y en avait hier, parce qu'avec la montée des grands pays émergents comme la Chine, l'Inde, le Brésil et la Russie, le monde est devenu plus divers, parce que les écarts de préférences entre pays sont plus marqués qu'au temps où l'essentiel se jouait entre quelques pays développés, et parce que le ciment de la guerre froide, qui maintenait une certaine unité politique du monde dit occidental, a disparu.
La question est plutôt de savoir si le monde actuel est capable de faire fonctionner ce système imparfait et de s'en servir pour traiter les problèmes les plus pressants. Si elle n'est pas toujours le bon élève qu'elle prétend être, l'Europe s'inscrit clairement dans une telle logique, parce que celle-ci correspond à son propre mode d'existence : un ensemble qui s'est construit sur des règles communes destinées à évacuer la force des relations entre nations se sent naturellement chez lui dans un monde de règles et d'institutions. C'est nettement moins le cas pour les États-Unis qui, du rejet de la charte de La Havane de 1948 (qui devait donner naissance à la première mouture de l'OMC) aux réserves à l'égard de la Cour pénale internationale et au refus, par l'administration Bush, d'appliquer le protocole de Kyoto sur l'effet de serre, n'a cessé de témoigner d'une conception sourcilleuse de la souveraineté. Ce l'est moins encore pour la Chine et d'autres pays émergents, qui se situent davantage dans une logique de puissance façon XIXe siècle que dans une approche post-nationale à l'européenne.
Si l'Europe veut convaincre ses partenaires de la nécessité de progrès de la gouvernance mondiale, elle doit d'abord prendre l'initiative. Contrairement à ce qui pouvait se faire il y a dix ou vingt ans, elle ne peut plus compter sur le seul leadeurship américain. La tournure des discussions sur l'effet de serre montre qu'elle l'a compris, reste cependant à en tirer les conséquences. Ensuite, l'Europe doit faire toute leur place à la table aux pays émergents et en développement. Ils sont la puissance montante, elle est la puissance déclinante, et le choix est donc pour elle très clair : soit privilégier le maintien de sa surreprésentation dans les instances internationales, au risque que les pays émergents se détournent d'institutions perçues comme biaisées en faveur du vieux continent ; soit accepter de voir sa représentation réduite pour refléter les réalités démographiques et économiques, faire ainsi place aux nouveaux venus, et obtenir en contrepartie que ceux-ci prennent à la résolution des problèmes globaux une part proportionnée au poids qu'ils ont désormais acquis. Le chemin est difficile, mais il n'y en a pas d'autre.


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